规范非融资性担保机构势在必行

民间借贷的“火暴”带动了非融资担保机构的“井喷”，其在数量上已远超融资性担保机构，这些机构长期游离于监管之外，在暴利驱使下多不从事担保业务，而是打着“担保”的旗号大肆从事高利放贷，甚至非法集资、非法吸存等严重违法违规活动。因此说，规范非融资性担保机构势在必行。

 

　　在当前货币政策回归稳健的大环境下，银行业金融机构的信贷规模受到限制，中小企业资金需求紧张，民间借贷异常火暴，然而这种“火暴”的背后却潜藏着巨大的金融风险，甚至有专家由此担心会出现中国式次贷危机。在高额利益驱动下，非法吸存、非法集资及高利放贷等违法违规事件层出不穷，一些地方的民间借贷资金链已有断裂的危险，甚至个别地方的民间借贷资金链已经开始断裂，而这其中总能看到“担保机构”的身影，这些所谓的“担保机构”绝大多数是不从事担保业务的非融资性担保机构。如2011年8月17日，《21世纪经济报道》“福建惊爆传销式高利贷案，公务人员、农行前员工入瓮”一文称，随着涉及数亿元高息诈骗借贷案浮出水面，福建建阳、武夷山、邵武等地担保公司风声鹤唳，据一些担保公司老板估计，单建阳当地担保公司的损失累积已超10亿元。近期关于此类事件的报道不胜枚举。

 

　　非融资性担保机构缺乏监管和规范，风险频发，形势紧迫，如何对其进行规范，亟待我们研究思考和解决。

 

　　担保机构监管体制现状

 

　　根据担保的对象（交易类型）不同，担保可分为融资性担保和非融资性担保。经营融资性担保业务的担保机构为融资性担保机构，其余担保机构为非融资性担保机构。

 

　　（一）现行融资性担保机构监管体制的确立

 

　　国务院办公厅《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》确立了由银监会牵头，发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商总局、法制办参加的融资性担保业务监管部际联席会议（以下简称“联席会议”）制度，联席会议办公室设在银监会，银监会融资性担保业务工作部具体承担联系会议的日常工作。联席会议主要负责政策、制度的制定，与相关部门的协调以及对地方政府的指导工作。而融资性担保机构的具体监管，则是以属地监管为原则，由各省级政府按照“谁审批设立、谁负责监管”的要求确定相应的部门具体负责。至此，融资性担保机构被纳入了监管体系。联席会议成立以来，已先后制定出台了《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及多个配套制度，初步建立了融资性担保业的监管框架和制度框架。

 

　　（二）非融资性担保尚无监管安排

 

　　民间借贷的“火暴”带动了非融资担保机构的“井喷”，其在数量上已远超融资性担保机构，这些机构长期游离于监管之外，在暴利驱使下多不从事担保业务，而是打着“担保”的旗号大肆从事高利放贷甚至非法集资、非法吸存等严重违法违规活动。诚然，也有一些非融资性担保机构是在从事非融资性担保等正规业务，但这毕竟是少数。

 

　　规范非融资性担保机构的必要性和紧迫性

 

　　（一）非融资性担保机构“乱象”丛生严重影响了经济、金融和社会的稳定

 

　　由于监管缺失，许多非融资性担保机构并不从事担保业务，而是以担保之名行非法吸存、非法集资或高利放贷之实，尤其是在今年资金面趋紧的情况下，大有愈演愈烈之势。仅今年二季度以来，媒体就集中报道了一批非融资性担保机构违法违规经营的事件。如2011年5月6日，《中国证券报》“安徽芜湖担保公司借贷盛行，高利贷年息120%”一文反映，芜湖担保机构泛滥，市区几乎每幢写字楼里都有“投资担保公司”、“投资咨询公司”，这些机构多涉及高息揽储、放高利贷等活动，年息高达120%。6月1日，《金融时报》“担保业乱象丛生，隐秘灰色利益链条曝光”一文称，陕西、河南、内蒙古由于资金稀缺催生数量庞大的担保机构，高息揽储，高利放贷，涉及金额巨大。8月4日，《经济参考报》“河南担保乱象频出，1.2亿多投资资金神秘"蒸发"”一文反映，河南担保业自2008年以来以近10倍的速度“井喷式”增长，机构数量由190余家增至1600多家，从业人员由不足4000人发展至近10万人，潜藏着巨大风险。

 

　　此类报道频繁见诸媒体报端，足见数量庞大的非融资性担保机构缺乏规范，机构“多而不强”，业务“多而不精”，其行为具有极大的不确定性，其违法违规行为使风险不断积聚，严重影响了区域经济、金融和社会的稳定，甚至有酿成区域性系统性风险的危险。

 

　　（二）非融资性担保机构同样具有高信用风险、高杠杆率所带来的放大效应等风险特性，需要实施审慎监管

 

　　担保公司是一种特殊企业，它经营的是担保承诺即信用，而不是一般商品或服务，管理的是风险，承担的是责任。非融资性担保机构与融资性担保机构同属担保行业，也是社会信用体系的组成部分，具有社会信用放大功能和金融中介属性，具有高信用风险、高杠杆率所带来的放大效应等风险特性。因此，对非融资性担保机构同样需要实施审慎监管，以最大限度地发挥其积极行业作用的同时尽可能减少可能产生的负外部性。

 

　　（三）非融资性担保机构与融资性担保机构联系紧密，其违法违规行为给融资担保行业造成了严重的声誉风险

 

　　一是两者在注册命名方面没有严格区分。《暂行办法》规定，任何单位和个人未经监管部门批准不得在名称中使用融资性担保字样，但《暂行办法》及其配套制度未强制要求融资性担保机构必须冠以“融资性担保”字样。目前，绝大多数融资性担保机构在名称中仍沿用“信用担保公司”或“投资担保公司”等字样，与非融资性担保机构在名称上没有严格区分，不仅媒体和社会公众，甚至监管机构也很难只从名称上区分一个担保机构是融资性担保机构还是非融资性担保机构。

 

　　二是两者在业务范围上有所重叠。《暂行办法》规定，融资性担保机构也可以经营非融资性担保业务，但其所经营的非融资性担保业务也要受到监管；而非融资性担保机构从事非融资性担保业务则无市场准入限制和业务监管。

 

　　目前非融资性担保机构作为一般性工商企业在工商部门登记，因此，除了爆发风险事件或接到投诉、举报，有关部门无权依法对其实施有效管理。融资性担保业监管制度建立以来，通过建章立制和规范整顿，融资性担保机构经营管理和监管工作已逐步进入规范化轨道，融资性担保行业市场形象和市场信心有所提高。然而，非融资性担保机构无序发展和违法违规经营行为误导了社会公众，给融资性担保行业形象和声誉造成了严重冲击。非融资性担保机构通过违法违规行为攫取暴利，这对融资性担保机构也是一个非常负面的示范效应，容易导致“担保乱象”向融资性担保机构传导，极大地干扰了融资性担保机构的正常经营和健康发展。如不及时对这些机构加以有效规范，“劣币”将驱逐“良币”，来之不易的融资性担保机构健康发展的大好局面可能毁于一旦。

 

　　规范非融资性担保机构的初步构想

 

　　（一）通过工商部门企业年检，筛查不从事担保业务的机构

 

　　一是落实和细化年检材料要求。根据国家工商总局颁布的《企业年度检验办法》及其年检须知，担保公司申报工商年检需提交的材料包括年度资产负债表、年度损益表及审计报告。工商部门通过对上述年检材料的审查，特别是对审计报告的审查，可以查明某些担保公司是否实际从事了担保业务。笔者认为，可以考虑由国家授权工商总局对担保公司提交的审计报告等年检材料提出更为细致、规范的要求，以更为清楚明确地反映其从事担保业务的相关情况。

 

　　二是将年检由形式审查变为实质审查。根据《企业年度检验办法》的规定，企业登记机关对企业实施年检主要采取形式审查（书式审查）和实质审查两种方式。目前，我国企业年检以形式审查为原则，以实质审查为例外。这种方式不利于核实担保机构年检材料的真实性，不利于掌握其真实的经营情况。企业登记机关是履行政府经济调控和市场经济秩序监督管理的职能部门，为掌握担保机构从事担保业务的真实情况，清查打着担保旗号却不从事担保业务的机构，笔者认为，可以考虑由国家授权工商总局对包括担保行业在内的一些特殊行业的企业加大年检力度，改形式审查为实质审查，以达到维护市场经济秩序的目的。

 

　　（二）禁止不从事担保业务的非融资性担保机构在名称中使用“担保”字样

 

　　融资性担保机构与非融资性担保机构联系较为紧密，相似度较高，难以从名称上对两者加以区分。禁止不从事担保业务的机构在其名称中使用“担保”字样，一方面可以避免某些非融资性担保机构的违法违规行为给社会公众带来误导，有利于融资性担保机构与非融资性担保机构在外观上的区分；另一方面可以避免这些机构的行为给整个担保行业的发展带来负面影响，有利于树立担保行业的正面形象。

 

　　此举目前在法律上面临一定的障碍。根据企业名称登记管理有关规定，企业名称表述应与企业主要的经营范围相一致，企业经营范围中不包含“担保”业务，则名称的行业表述中不得带有“担保”字样。目前非融资性担保业务和机构的设立不需要行政许可，即使实际不从事担保业务，工商部门也无法禁止其在经营范围中列入“担保”业务，因此也就无法禁止非融资性担保机构在名称中冠有“担保”字样。为克服相关法律障碍，笔者认为，可以考虑由国家对非融资性担保机构的名称问题进行专门规范，对成立一定期限内（如1年）不从事担保业务的机构或担保业务占其业务比例过低的，一经发现，即责令其去除机构名称中的“担保”字样。

 

　　（三）修订《融资性担保公司管理暂行办法》，将其上升为行政法规

 

　　如在现行机制下，通过上述以及其他方式仍难以有效规范非融资性担保机构，则可尽快启动《暂行办法》的修订工作，将其有关内容进行必要的修改并将其上升为行政法规。通过法律效力层级的提升，可以为非融资性担保机构的规范提供更为有力的措施，以解决担保机构的名称专用权等问题。

 

　　（四）确定监管部门，将非融资性担保机构纳入监管范围

 

　　上述三方面构想主要解决的是名称使用等局部问题，是现行体制下的改良之策，只能解决当务之急。欲寻求治本之策，对非融资性担保机构实施全面、系统、有效的监管，就必须在监管体制上进行创新和突破，确立专门的监管部门，将非融资性担保机构纳入监管范围。笔者的考虑如下：

 

　　1.尽快确定非融资性担保机构的监管部门。非融资性担保是除融资性担保之外的其他担保类型的统称，包含的担保业务种类众多，可能涉及多个部门。为避免不同监管部门之间条块分割、各自为政，使非融资性担保乃至整个担保行业重回“多头监管”、“九龙治水”的局面，应设立专门的监管部门对非融资性担保机构进行统一监管。在监管部门的具体选择上，既可考虑在融资性担保监管框架之外另寻监管部门，也可考虑将非融资性担保机构纳入现行融资性担保监管框架，实现担保行业的统一监管。非融资性担保机构纳入监管范围后，任何单位和个人未经监管部门批准不得经营非融资性担保业务，不得在名称中使用“担保”字样。

 

　　2.尽快制定和完善非融资性担保行业相关法律法规及配套政策制度，加快非融资性担保行业建章立制的步伐，为非融资性担保机构的监督管理提供制度依据，使非融资性担保行业的规范和发展有法可依，有章可循。

 

　　3.确定非融资性担保机构的设立条件，把好市场准入关。特别是明确对其更低注册资本、股东出资方式、董事、监事、高管人员任职资格、从业人员任职资格等方面的要求。

 

　　4.明确非融资性担保机构的经营范围。原则上鼓励非融资性担保公司以经营诉讼保全担保、工程担保等非融资性担保业务为主，形成自己的核心主业。同时，在资本、内控匹配、风险可控的前提下，积极开展中介服务、自有资金投资等兼营业务。对于可能严重冲击非融资性担保主业、造成重大风险而目前非融资性担保公司又实际大量从事的如吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资以及非法集资等行为，要明确予以禁止。